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人民日报:校园安全事故处理挺棘手

2020年1月26日 - 移动课堂

“学生上体育课发生了意外伤害,责任怎么划分?暑假期间在校外发生安全事故,学校该不该担责?”全国政协委员、华东交通大学副校长张玉清近日向记者提出了他的疑问。

“‘学闹’‘校闹’诸多伤师事件,让教师战战兢兢,必要的惩戒不敢实施,合理的活动不敢组织。试想,如果连最基本的人格权、生命权都不能保证,教师怎会全身心地传道授业?”今年两会期间,全国人大代表、河北省张家口市第一中学语文教研组长尤立增在接受澎湃新闻采访中说到。

人民日报4月17日讯近年来,全国范围内的校园伤害事故时有发生。4月14日,记者从广州市中级人民法院举办的“校园伤害案件处理暨预防机制构建”论坛上获悉,当前全国各类校园伤害事故的发生率达5.5%。
  然而,我国目前对未成年学生校园人身损害适用的法律尚存不完善之处,理论研究又相对滞后,司法实践中,对此类案件还存在部分认识模糊的地方。一起校园伤害事故,学生、家长、学校三方都受伤。要让事故处理既能维护学生权益,又能保障学校权益,还有很多事要做。

校园安全牵动着社会的敏感神经。根据2018年全国中小学安全形势分析报告显示,我国中小学生伤害事故的比例约为5.5%。

党的十八大以来,党中央、国务院高度重视校园安全工作。在去年9月召开的全国教育大会上,习近平总书记明确指出,各级党委和政府要为学校办学安全托底,解决学校后顾之忧,维护老师和学校应有的尊严,保护学生生命安全。

校园安全事故原因多样

张玉清注意到,由于责任划分不清,一些家长往往不分青红皂白,揪住学校讨说法,索要高额赔偿。

在去年12月25日召开的全国政协“依法打击‘校闹’加强学校师生权益保护”对口协商座谈会上,12位全国政协委员和教育部相关负责人一起,将目光聚焦于一个硬骨头,也是老问题——解决“校闹”问题。

  不久前,在广州市白云区某幼儿园,发生了一名学生父亲手持螺丝刀冲进幼儿园致6名幼儿受伤的事件,目前案件正在处理中。发生在校园内的事故并不鲜见。
  广州市中级人民法院联合广州市教育局开展调研的课题报告显示,校园伤害事故按发生的原因,可分为“由学校过错造成”“由第三方加害造成”和“其他原因造成”。广州市中级人民法院副院长向金华表示,开展这类调研,既是为了探索有效防范事故的路径,也是为了保障未成年人权益,减少纠纷,维护校园正常秩序。
  在上海,校园伤害事故发生时间为课内课外各半,课内时间发生的案件,与体育课、运动有关的占50%—55%;在广州,65%的校园伤害事故缘于学生间嬉戏打闹,学校设施缺陷及安全教育不到位,则分别占18%和10%。

更让张玉清感到担忧的是,抱着“怕出事”的心理,一些学校取消或减少体育课程设置。还有的学校甚至限制学生的课间活动,把学生“圈养”起来,“这种做法完全不利于学生身心健康的全面发展”。

“校闹”不止,秩序何来?

学生受伤,家长心疼,学校闹心

在梳理了法律法规后,张玉清发现,当前我国涉及校园安全预防与处理的相关法律法规条款散见于《学校体育运动风险防控暂行办法》《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》等法律法规中,立法体系不完善,尚未制定系统全面的国家校园安全法,学校与学生的法律关系尚未明晰,校园安全事故责任认定和纠纷解决的法治化程度不高。

“继医生之后,教师也成了高危职业,成了‘弱势群体’,教师的合法权益经常受到损害,教师的人身安全经常得不到保障。”尤立增十分感慨。

  在广州,校园伤害事件仅有约8‰进入司法诉讼程序。有些人认为,凡是事故发生在校园内,或和学校活动有关,那就全赖学校。天河区东圃小学校长谢小廷分析,“全赖学校”“一闹就赔”,一是由于法治观念淡薄导致认识偏差。二是地方政府往往要求学校息事宁人。
  业内人士分析,正是各种纠缠、诉讼,让学校不得不妥协,凡是发生在学校的事故,不管有责无责、责大责小,都要承担60%—70%的赔偿。这些不当赔偿,直接损害的是学校的教学秩序,最终伤害的,还是学生的根本利益。
  广州市政府主任督学、党委委员华山鹰坦言,现在校长们为了“少惹麻烦”,不仅尽量减少春游、踏青等户外活动,连一些对抗性较强的体育活动,如跳马、长跑,也被减少次数甚至被取消。此外,广州对中小学生在校时间本有明文规定,但为“少出事不出事”,学校宁愿早放学,学生校内自由活动时间大大减少。“教育原本是要开发智力、培养动手能力、冒险精神和强健的体格。对校园伤害事故的不当处理,不仅伤害了学生的生理和心理健康,给家庭带来了伤害,也给学校带来了限制,这不利于学生的发展。”华山鹰说。
  在一些案件中,学校也难逃其咎。学校基础设施老旧,增加了发生校园事故的风险;校方在安保、教学组织等方面疏于管理,等到事故发生追悔莫及。

“在有些安全事故的处理上,个别地方政府部门为了息事宁人,过度强调学校、教师在校园安全中的责任和义务,处理结果引发了很大争议。”张玉清的建议是,在顶层设计上完善立法体系。通过制定国家校园安全法及其配套法律法规,建立校园安全相关标准,厘清关乎校园安全的学校、教师、学生、家长及社会各个主体责任,最大限度减少学生校园伤害事故的发生,同时使校园伤害事故处置有法可依。此外,还要建立第三方纠纷解决机制。

“学闹”“校闹”严重影响了学校的正常教育教学秩序,甚至危及到教师生命权、人格权。

各方责任亟须法理上的清晰界定

“各级党委、政府还要为学校办学安全托底,解决学校办学的后顾之忧,共同致力于校园安全的维护和事故处理,维护学校和教师应有的尊严。”张玉清说。

引发“校闹”的主要原因是造成学生人身伤害的事故。无论是在高校,还是在中小学,无论是由于学生个人原因发生意外,还是在校外因其他原因造成学生伤害,家长都认为学校有责任,要求学校赔偿,并往往采取“校闹”的方式,以期获得更多经济赔偿。

  面对校园伤害事件不当处理造成的“二次伤害”,如何纠正处理偏差?
  华山鹰认为,家长和学校面对校园伤害事件,首先应对其具体事实有客观的认识。家长心疼孩子也应理性,面对非校方责任事件时,学校不应“毫无原则地让步”。只有对校园伤害事故中各方责任,在法理上进行清晰的界定,才能促进学校完善相关制度,指导学生、家长的态度和行为。
  不可否认,当前,学校在安全管理、安全教育方面都亟待完善。广州市律师协会未成年人保护专业委员会主任李素敏认为,学校的安全责任分为安全制度、安全教育、安全措施三个层面,每个层面都应抓好。广州市土地房产管理职业学校副校长陈洛庆说,健全管理制度,是杜绝校园安全事故的基础。“此外,加大安全措施的投入也很必要,我们学校有290多个视频监控点,不仅能预防事故,也能在事故处理时提供视频依据。”
  强调学校责任的同时,华南理工大学法学院副教授张继承认为,对自己的孩子进行安全意识教育,也是家长的责任。广州一名初中学生家长黄泽鑫则建议,教育孩子是一方面,其实教育家长也很重要。“如果学校能给家长开个班,进行法制教育、安全教育,效果也许会更好。”

在全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁看来,应该充分利用保险机制,合理分散防控校园安全风险,减轻学校经济赔偿负担。

据媒体报道,某高校一名学生在体育测试中因身体原因意外去世,家长等几十人聚集学校20余天,最终学校经多方协调,不得已支付60万元。同时,在中小学,以维护学生权利为名,无理纠缠学校,以向学校教师施加压力的“校闹”也时有发生。如江苏某小学教师正常批评学生,但家长认为是教师辱骂、殴打学生,打横幅围堵校门,过度维权。

“目前保险公司产品创新不足,险种门类少,难以应对新形势下纷繁复杂的风险。”孙洁建议,通过政策引导保险扩大校责险的保障范围,开发运动伤害、食品安全等与校方责任相关的产品。规范保险出资模式,努力拓展保费来源,提高校责险的承保面和保障金额,以商业模式有效化解社会治理中的难题。

此外,在各地还发生过因校园建设、拆迁,校企陷入商业纠纷等问题,引发“校闹”。当事人往往抓住学校担心事态扩大,影响稳定的心态,将学校作为引发社会关注的聚焦点,以期获得最大利益。

全国政协委员、重庆第二师范学院院长杜惠平认为,校园安全重在预防,要将安全教育与学科教学有机融合,在学科教学中渗透安全教育理论知识,并依据实际情况定期举行专门的安全教育实践公开课,使中小学生掌握必备的安全教育理论知识,学到不可或缺的安全实践技能。

现实中,“校闹”经常伴有围堵校门、拉横幅、摆花圈、设灵堂、纠缠学校负责人、占据办公教学场所等非法过激行为,往往持续较长时间。一些事件中,还存在利用网络、媒体歪曲事实、造谣生事的情况。给学校造成沉重压力。

同时,杜惠平认为,家长在安全教育中扮演着不可或缺的角色,“很多家长采取包办式教育,使得孩子在面临危险时,不知道如何去应对。孩子自我保护、生存自救等方面的能力不足。”杜惠平建议,家长要运用生活中的具体事例教育孩子,引导孩子树立安全意识,掌握安全知识,提高自我保护能力。

全国政协委员柳茹说,花样翻新的“校闹”让学校谈虎色变、如履薄冰。一些学校为了免责,纷纷采取取消长跑、取消体育课等“下下策”,甚至连课间休息时间也把学生“囚禁”在教室里。

“校园安全是一项系统工程,是全社会共同的责任。要构建学校、家庭、社会共同参与的‘立体防护网’,加强对校园安全事故防范和处理的引导与支持,形成校内校外共同治理的格局。”张玉清说。本报北京3月12日电

教育部相关负责人曾在一次会议中明确表示,“校闹”行为的实质是个别人为谋求个体私利,以迫使学校接受不正当要求为目的,以非法治方式,干扰学校正常教育秩序,侵害学校、教师合法权益的行为。具有现实危害性和违法性,应当依法给予有力打击、坚决遏制。

“多闹多赔、少闹少赔”为何成风?

《侵权责任法》中虽然对学校侵权责任做了规定,但比较原则性。实践中无论是司法实践,还是行政干预、社会认识,自觉或不自觉地,都倾向于加大学校责任,甚至依据法律规定明知学校并无责任,也要学校赔偿。无形之中给‘校闹’的形成提供了理由。

据教育部相关负责人介绍,之所以“校闹”频发,主要是因为相关法律规范不完善,学校承担了不应承担的责任。目前,缺乏对学校安全责任的专门规定。

全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙在接受正义网采访时说,当前对于何为校园安全事故、校园安全事故内涵和外延,一直没有明确界定,这导致校园里发生任何事故,都会被认为属于校园安全事故,这对于查明事故原因,追究法律责任非常不利。“应通过法律厘清校园责任事故的概念、内涵与外延,科学界定学校责任、家长责任及其他责任主体的责任范围、轻重、大小,为学校‘减负’,进而杜绝各种‘校闹’行为。”

“‘校闹’泛滥还有一个重要的原因,就是缺乏具有权威性的第三方调解机制。”教育部相关负责人介绍,由于缺乏第三方调解机制,而当事人又不愿意选择诉讼途径,使得学校在处理事故中,要直接面对学生家长,难以形成有效的处理机制。“校闹”成为向学校施压,成本很低但效果明显的机制。

如果学生发生了事故,不是还有保险吗?但在实际操作层面,保险能提供的帮助往往收效甚微。

已拥有34年历史的“学生平安保险”,推行之初由学校统一购买,投保率几乎达到100%。庞大的分母曾经成为各大保险公司争抢的“唐僧肉”。然而,学生群体好动易出事,高赔付率稀释了分母上的利润,“学平险”被许多保险公司打入冷宫。对于家长而言,“拒赔多”“理赔难”的事实让50元的保险失去了“兜底”功能,很难发挥经济补偿作用,“唐僧肉”变成了鸡肋。

“不买吧,担心。买吧,又没啥用?”这是家长们的普遍心声。“我也经历过孩子受伤出险后报销的经历。因为手续繁杂、需要多次往返、钱数又不大等原因,最后不了了之。”一位家长说,“这样的经历让我对‘学平险’不敢抱太大希望,只好另外给孩子买了一份商业保险。”

教育部相关负责人介绍,缺乏赔偿标准和便捷、统一的赔偿渠道,单纯花钱买平安,形成了相互博弈的局面。由于赔偿一般由学校支付,标准和渠道均未统一,就容易形成“多闹多赔、少闹少赔、不闹不赔”的状况。同时,目前还没有形成完善的学生保险机制和赔付办法,现有渠道的赔偿额度难以达到预期。促使家长以“闹”作为与学校博弈,争取最大限度赔偿的手段。

“闹也不赔”“不闹也赔”处理机制如何形成?

“保障校园安全已成为全社会关注的问题,建议加快制定校园安全法。”皮剑龙在接受正义网采访时表示,“制定校园安全法的目的不仅是要保护在校学生的权益,对于校方权益、校园的正常教学秩序保护,也应在法律草案中进行明确规定。”

教育部相关负责人在全国政协“依法打击‘校闹’加强学校师生权益保护”对口协商座谈会上说:“治理、打击‘校闹’行为,要遵循法治思维和法治方式,从制度入手,完善相关法律规范;从体制入手,落实部门责任,加强合作;从根源入手,阻断校闹动机,形成“闹也不赔”“不闹也赔”的处理机制。”

实践中,一些地方,如湖南、江西、山东等地,已经出台了有关学校安全和事故处理的地方性法规。例如,湖南省出台的《学校学生人身伤害事故预防和处理条例(修订案)》,明确将5种“校闹”行为认定为违法。根据地方实践和医疗事故立法的经验,湖南省还将加快推进《学校安全条例》的制定,界定学校的安全责任,明确事故处理的原则与机制,为根治“校闹”提供法律依据。

尤立增建议,建立多部门联合惩戒机制。最高人民检察院曾确认,“暴力伤医”是严重刑事犯罪,一律列为重大敏感案件。

据了解,教育部正在积极同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门协商,与教育部联合出台文件,就依法处理学校安全事故,打击“校闹”行为,提出指导意见,建立对依法治理“校闹”的工作机制,以指导地方建立健全学生伤害事故的人民调解制度,形成第三方参与的处理机制,形成“闹也不赔”,将责任认定和赔偿纳入法治轨道。

一旦出现事故,保险也理应成为一把撑起的大伞。据了解,在目前财政支持学校责任险的基础上,相关部门正在考虑设立学校综合险,将各种学生事故都纳入保险范畴,并适当提高赔付标准,同时积极引导学生投保意外伤害和医疗保险等,为学生人身伤害事故的救治和赔偿托底,建立便捷的赔偿渠道,将学校从民事赔偿责任中解脱出来,实现“不闹也赔”。

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